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GOBERNANZA GLOBAL Y LOS OBJETIVOS DE
DESARROLLO SOSTENIBLE EN ESPAÑA
GLOBAL GOVERNANCE AND THE SUSTAINABLE
DEVELOPMENT GOALS IN SPAIN
Enrique Conejero Paz
Responsable Área de Ciencia Política y de la Administración.
Universidad Miguel Hernández de Elche, (España).
E-mail: ecp@umh.es ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9975-8828
María del Carmen Segura Cuenca
Profesora de Ciencia Política y de la Administración.
Universidad Miguel Hernández de Elche, (España).
E-mail: maria.segurac@umh.es ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1279-5694
Recepción:
09/09/2020
Aceptación:
13/11/2020
Publicación:
18/12/2020
Citación sugerida:
Conejero, E., y Segura, M. del C. (2020). Gobernanza global y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
en España. 3C Empresa. Investigación y pensamiento crítico. Edición Especial COVID-19: Empresa, China y
Geopolítica, 149-169. https://doi.org/10.17993/3cemp.2020.edicionespecial1.149-169
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RESUMEN
A pesar de los enormes esfuerzos colectivos en la lucha contra la COVID-19, la pandemia
emerge en un contexto de fragmentación de la gobernanza global y el aumento de
la desigualdad en el mundo. A raíz de la actual crisis, los mecanismos de gobernanza a
diferentes escalas muestran graves problemas de coordinación, cooperación, capacidades
desiguales y demandas de gobierno efectivo. El presente trabajo, tiene por objetivos abordar
desde una perspectiva crítica la gobernanza global, como un proceso de conuencia y
cooperación entre múltiples actores públicos, privados, del tercer sector y de la sociedad
civil, pero donde la fragmentación ha sido una cualidad de este proceso y la desigualdad
en términos de poder siempre ha estado presente. Así como, exponer la evolución de la
gobernanza de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en España en el período
2015-2020. La metodología en este trabajo ha sido doble, de una parte, se ha realizado
una revisión de la literatura cientíca sobre gobernanza, Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), ODS y COVID-19, y por otra parte, se ha consultado diversas fuentes
de datos ociales de Naciones Unidas, Banco Mundial, Unión Europea y del Gobierno
de España. En el estudio, se exploran los factores que pueden revertir estas tendencias
para que la recuperación económica y social post pandemia se mantenga alineada con los
ODS, apostando por una gobernanza global que se adapte constantemente, reajustando
estrategias y enfoques a soluciones efectivas, así como desarrollando nuevas herramientas
y estrategias para abordar los problemas que nos afectan a nivel global. Por último, se
expone la evolución de la gobernanza de los ODS en España, mostrando que, aunque en
los últimos dos años ha habido un mayor despliegue de la Agenda 2030, todavía queda
mucho por hacer.
PALABRAS CLAVE
Gobernanza, COVID-19, Gestión Pública, Políticas Públicas, Agenda 2030, España.
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ABSTRACT
Despite enormous collective eorts in the ght against COVID-19, the pandemic emerges in a context
of fragmentation of global governance and increasing inequalities worldwide. As a result of the current
crisis, governance mechanisms at dierent scales show serious problems of coordination, cooperation, unequal
capacities and demands for eective government. This article aims to address global governance from a
critical perspective, as a process of conuence and cooperation between multiple public, private, third sector
and civil society actors, but where fragmentation has been a quality of this process and inequality in terms
of power has always been present. As well as, we expose the evolution of the governance of the Sustainable
Development Goals (SDG) in Spain during the period 2015-2020. The methodology in this work has
been twofold, on the one hand, a review of the scientic literature on governance, Millennium Development
Goals (MDGs), SDG and COVID-19 has been carried out, and on the other hand, various sources have
been consulted of ocial data from the United Nations, the World Bank, the European Union and the
Government of Spain. This study deals with the factors that can reverse these trends are explored so that
the post-pandemic economic and social recovery remains aligned with the SDGs, contributing to a global
governance that is constantly adapting, readjusting strategies and approaches to eective solutions, as well as
developing new tools and strategies to address the problems that aect us globally. Finally, the evolution of
the governance of the SDGs in Spain is exposed, showing that, although in the last two years there has been
a greater deployment of the 2030 Agenda, there is still much to do.
KEYWORDS
Governance, COVID-19, Public Management, Public Policies, Agenda 2030, Spain.
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1. INTRODUCCIÓN
En las dos primeras décadas del siglo XXI, estamos siendo testigos de dos grandes crisis
globales, la primera fue la Gran Recesión (2007/8), una crisis nanciera y económica que
contrajo por primera vez el PIB mundial y que tuvo impactos muy negativos en el ámbito
económico y social, y que aún perduran en muchos países de Iberoamérica. La segunda,
la actual crisis sanitaria provocada por la COVID-19, que ha generado una contracción
del PIB mundial aún mayor que la primera, esto es, según los datos del PIB en el segundo
trimestre de 2020 la contracción económica no tiene parangón en el contexto de la
globalización (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),
-9,8%; Unión Europea (UE), -11,7%) y sus consecuencias económicas, sociales y políticas
aún están por venir. En este escenario, es en el que emerge y se desarrolla la Agenda 2030
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que presta una atención especial al
fortalecimiento institucional como requisito de viabilidad de las políticas públicas necesarias
para el cumplimiento efectivo de los 17 objetivos que establece. Dicha Agenda lleva implícito
un modelo de institucionalización de los distintos poderes públicos que se basa en principios
como la cooperación, colaboración y la transversalidad en la gestión pública. Los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) derivados de dicha Agenda precisan, en denitiva, de un
nuevo modelo de gobernanza basado en una cultura que no siempre está presente en todos
los países.
A pesar de los enormes esfuerzos colectivos en la lucha contra la COVID-19, la
pandemia emerge en un contexto de fragmentación de la gobernanza global, procesos de
desglobalización y el aumento creciente de la desigualdad. Este trabajo aborda, desde una
perspectiva crítica, la gobernanza global. Contrariamente a las aspiraciones de la retórica
que acompañó el surgimiento de la gobernanza global como un proceso de conuencia y
cooperación entre múltiples actores públicos, privados, del tercer sector y de la sociedad
civil, la fragmentación ha sido una cualidad de este proceso desde su inicio (Rosenau y
Czempiel, 1992). Siguiendo a Weiss y Wilkinson (2014), la desigualdad en términos de
poder siempre ha estado presente en la gobernanza global donde algunos estados han sido
actores mucho más capaces que otros estados y actores no estatales. La globalización como
un proceso de aumento de las conexiones y los ujos está por tanto impregnada por la
desigualdad y las excepciones. A raíz de la actual crisis de la COVID-19, los mecanismos
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de gobernanza a diferentes escalas han mostrado graves problemas de coordinación,
cooperación, capacidades desiguales y demandas de una gobernanza efectiva. Del
mismo modo, las dimensiones sociales y económicas de la crisis afectan a los países y las
comunidades de manera diferente, debido a los diferentes niveles de preparación de sus
sistemas sanitarios, económicos, de seguridad social y de infraestructura. En este trabajo
se analizan los factores que pueden revertir estas tendencias, para que la recuperación
económica y social se mantenga alineada con los ODS, apostando por una gobernanza
global, que debe adaptarse constantemente, y reajustando enfoques a posibles soluciones,
así como desarrollar nuevas herramientas y estrategias para abordar los problemas que
afectan a las comunidades en todo el mundo (Held y Hale, 2011).
El concepto de gobernanza cobra importancia en los años 80 del siglo XX, en ámbitos
institucionales ligados a los problemas del desarrollo, en especial en las Organizaciones
Económicas Internacionales, con un signicado nuevo y más preciso. Desde entonces
asistimos a un enconado debate académico sobre la gobernanza que recoge múltiples
acepciones y mensajes diversos. Un concepto que está impregnado de lo que Sartori acuñó
como “estiramiento conceptual” y que, de tanto usarlo y de sus diferentes signicados,
puede llegar a ser irrelevante.
Desde entonces su presencia es permanente en todas las agencias del sistema de Naciones
Unidas y en las organizaciones regionales, en especial la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), al igual que en otros ámbitos institucionales y
académicos, en particular anglosajones. Por tanto, estamos en presencia de un paradigma
emergente ya consolidado: la gobernanza, es decir, una forma de gobierno más cooperativa,
donde “las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y
a menudo cooperan en la formulación y aplicación de políticas pública” (Mayntz, 1993: 3).
La losofía subyacente es que los valores de autoridad y jerarquía que tradicionalmente
habían presidido las relaciones entre el estado, el gobierno y la sociedad deben dar paso
a los principios de colaboración y cooperación horizontal entre actores. En este modelo
el gobierno es un actor más de la red. Es el paradigma de gestión al que Hartley (2005)
denomina gobernanza en red. La innovación dentro de la gobernanza en red revitaliza el
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papel de liderazgo de los responsables políticos y la capacidad de producir y traducir nuevas
ideas en actuaciones.
Este concepto nos trasmite la idea de superación del modelo de gobierno burocrático-
jerárquico por un modelo cooperativo más descentralizado que apuesta por la
complementariedad entre el sector público, el sector privado y las organizaciones, grupos e
individuos que conforman la sociedad civil. La gobernanza es un concepto más amplio que
el de gobierno ya que incorpora todo el amplio abanico de presiones internas y externas
a las que han tenido que enfrentarse los estados-nación en los últimos treinta años. En
este sentido, se puede considerar que éstos ya no son el principal locus de la regulación
económica y social, poniendo de maniesto la debilidad de las antiguas formas de regulación
(Jessop, 2000: 13). De esta forma, coincidimos con Arenilla (2011: 72) que “la frialdad de las
corrientes individualistas pro mercado como la Nueva Gestión Pública, su infravaloración
del servicio público y el arrinconamiento de los valores ligados al mismo y a la democracia
produjeron como reacción la vuelta o aparición de los enfoques colectivistas, entre ellos la
gobernanza”.
2. METODOLOGÍA
La metodología utilizada una vez realizada la introducción y contextualización del objeto
de estudio del presente trabajo de investigación, ha sido doble, de una parte, se ha realizado
una revisión de la literatura cientíca sobre gobernanza, Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM), Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y COVID-19. Los criterios
de inclusión establecidos fueron artículos y documentos publicados entre 1990 y 2020,
en inglés y español. Con el n de conocer la evolución del concepto de gobernanza y
su relación con los ODM y ODS, convirtiéndose en un concepto interdisciplinar y en
un fenómeno imparable como consecuencia de la globalización y de las profundas crisis
económicas acontecidas en los últimos 20 años, con especial interés en la última acontecida
por la inesperada pandemia de la COVID-19. Las bases de datos consultadas han sido las
siguientes: Scopus, Publmed, CSIC y Schoolar Google.
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En segundo lugar, se ha realizado una consulta de las fuentes de datos de Naciones Unidas,
del Banco Mundial, de la Unión Europea y del Gobierno de España, con el n de obtener
los datos y la información necesaria para realizar este estudio.
3. RESULTADOS
La conceptualización de la gobernanza por parte de las principales organizaciones
internacionales varía en función de la misión que tienen:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1997): la gobernanza
se considera el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para gestionar
los asuntos de un país en todos los niveles. Comprende mecanismos, procesos e instituciones
a través de los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos
legales, cumplen con sus obligaciones y median en sus diferencias.
Unión Europea (2001): el término gobernanza designa las normas, procesos y
comportamientos que condicionan la calidad del ejercicio de los poderes europeos:
responsabilidad, visibilidad y ecacia. Este enfoque es particularmente apropiado para la
profundización en el modelo democrático europeo en general y en el papel desempeñado
por la Comisión en particular.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (1995):
el concepto de gobernanza denota el uso de la autoridad política y el ejercicio del control en
una sociedad en relación con la gestión de sus recursos para el desarrollo social y económico.
Esta denición amplia abarca el papel de las autoridades en el establecimiento del entorno
en el que funcionan los agentes económicos y en la determinación de la distribución de
benecios, así como la naturaleza de la relación entre los gobernantes y los gobernados.
Banco Mundial (1994): la gobernanza se dene como la forma en que se ejerce el
poder en la gestión de los recursos económicos y sociales en un país. El Banco Mundial
ha identicado tres aspectos distintos de la gobernanza: la forma de régimen político; el
proceso mediante el cual se ejerce autoridad en la gestión de los recursos económicos y
sociales de un país para el desarrollo; y la capacidad de los gobiernos para diseñar, formular
e implementar políticas y cumplir funciones.
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Comisión de Gobernanza Global (1995): la gobernanza es la suma de las muchas formas
en que las personas e instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes. Es un
proceso continuo a través del cual se pueden acomodar intereses en conicto o diversos y se
pueden tomar acciones cooperativas. Incluye instituciones y regímenes formales facultados
para hacer cumplir, así como acuerdos informales que las personas e instituciones han
acordado o perciben que les conviene.
En este estudio, nos adherimos al enfoque que considera al Estado como un actor relevante,
entre los diferentes actores que componen la red (Conejero y Poveda, 2016). En esta
corriente se encuentran, entre otros Pierre (2005), Prats (2005), y Arenilla (2011). Según
Pierre (2005) el papel director del Estado como actor principal en las relaciones con los
otros actores se asemeja a una labor de pater familias.
Como hemos señalado con anterioridad, la gobernanza también aparece en el ámbito de
las relaciones internacionales. Como consecuencia del nuevo escenario internacional, y tras
la caída del Muro de Berlín, se hacía necesaria una reexión sobre los principios que debían
regir las nuevas relaciones internacionales, de esta forma en 1995 la Commission on Global
Governance ya expuso su visión sobre el concepto de gobernanza global, resaltando que no es
un gobierno global ya que es la suma de muchas formas en que individuos e instituciones,
públicas y privadas, manejan sus asuntos en común, siendo un proceso continuo a través
del cual los intereses en conicto o divergentes pueden ser ordenados, y pueden realizarse
acciones de cooperación. Como se puede apreciar en este enfoque no se le da un papel
relevante en la red a ningún actor, se puede considerar como es una versión revisitada de la
Mano Invisible de Adam Smith, adaptada a la gestión de los asuntos globales.
Durante los últimos treinta años se ha generado una extensa literatura sobre la arquitectura
de la gobernanza global, principalmente a través de tres enfoques analíticos no
excluyentes: la fragmentación, el policentrismo y la complejidad (Kim, 2019). El enfoque
de fragmentación, desde la perspectiva del derecho, pone el énfasis en la existencia de
múltiples clústeres en el escenario internacional de organizaciones intergubernamentales
basadas en la cooperación (Zelli, 2011; Van Asselt, 2014). Es evidente que, el crecimiento
exponencial de tratados y organizaciones internacionales son su seña de identidad. Por
tanto, la fragmentación institucional resultante demanda la cooperación entre instituciones.
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Si bien existe la posibilidad de generar sinergias entre las organizaciones (Biermann, 2009),
también existe la posibilidad del conicto (Van Asselt 2014).
El enfoque de policentrismo proviene de la literatura sobre la gestión de los bienes comunes
(Ostrom, 2010), y pone el acento en la posibilidad de que las instituciones globales puedan
ajustarse mutuamente y alinearse hacia un objetivo colectivo (Galaz et al., 2012). En contraste
con el enfoque anterior, el policentrismo pone de relieve el potencial de resultados netos
positivos en las interacciones entre autoridades gubernamentales independientes cuando
ciertos supuestos se cumplen, destacando que los sistemas relativamente descentralizados,
a diferencia de los sistemas monocéntricos, pueden funcionar ecazmente. Esto se debe
a que la diversidad y multiplicidad que caracteriza a los sistemas policéntricos crean un
espacio propicio para la experimentación y aprendizaje, de la que se seleccionan, difunden
o expanden las instituciones exitosas.
Por su parte, el enfoque de complejidad propone que la gobernanza global se describe
mejor por su complejidad (Orsini et al., 2019). Aquí, la complejidad no es simplemente
una metáfora, sino una cualidad del sistema internacional. El concepto de complejidad
destaca que los componentes de un sistema pueden autoorganizarse y dar lugar a un
comportamiento aparentemente coordinado y adaptativo incluso en ausencia de una
autoridad central. Esta noción de complejidad se nutre de la teoría de la administración
pública (Klijn, 2008).
En este sentido, Orsini et al. (2019: 3) denen los sistemas complejos como “sistemas abiertos,
que intercambian información con su entorno, y que incorporan múltiples elementos
(unidades) de varios tipos, estrechamente interconectados entre sí y que operan en varios
niveles. Esto signica que los temas políticos están interconectados en un contexto mundial
conectado y multiescalar en red, aunque existe imprevisibilidad sobre qué problemas
pueden abordados y en qué medida”. Por su parte, Young (1999: 11) dene la gobernanza
global “como el esfuerzo combinado de regímenes transnacionales e internacionales”.
Estas premisas las podemos encontrar en los trabajos preparativos que transformaron la
Agenda del Milenio en la Agenda 2030. El paradigma de gobernanza global ya estaba
presente en los Objetivos del Milenio (ODM), en concreto en el objetivo 8, que contemplaba
“Fomentar una Alianza Mundial para el Desarrollo”. Dicha alianza tuvo poco éxito por la
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débil implicación de los países más desarrollados, un indicador que reeja este fracaso fue
que la ayuda ocial al desarrollo de los miembros del CAD (2000-2015) apenas llegó al 0,3%
del RNB, cuando el compromiso era llegar al 0,7%. Sólo algunos países como Dinamarca,
Luxemburgo o Suecia cumplieron con esa meta. También hay que tener en consideración
las implicaciones negativas que tuvo la Gran Recesión de 2008 y que sus efectos negativos
impactaron en los últimos años de implementación de los ODM. A nuestro juicio, la agenda
de los ODM proporcionó dos lecciones importantes: por un lado, ofreció un punto de
partida y de búsqueda de recursos hacia la reducción de la pobreza y el desarrollo humano
mediante una gestión estratégica, diseñando objetivos, metas e indicadores. Y, por otro
lado, se detectaron las carencias de que la agenda estuviera dirigida sólo a los países en vías
de desarrollo y que su proceso de diseño no había sido tan participativo.
Por tanto, de dicha experiencia se nutrieron las negociaciones para el diseño de la agenda
post-2015, con el propósito que incluyera objetivos y metas que implicaran a todos los
países miembros de las Naciones Unidas, y su enfoque fuera más holístico e integral. Esto
es, la premisa de qué si todos compartimos agenda común y seremos medidos a través de
indicadores y metas, el nivel de compromiso e implicación de los países aumentará.
De esta forma, esta agenda global compartida se hacía realidad en septiembre de 2015
cuando la Asamblea General de la ONU aprobó la agenda para desarrollo 2030. Los 17
ODS muestran el camino para lograr una efectiva gobernanza global. En este sentido, el
objetivo 17 contempla “Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial
para el Desarrollo Sostenible”, culminando así los esfuerzos que veinte años antes había
trazado el Informe de la Comisión sobre Gobernanza Global. De esta forma “un punto
fuerte de la Agenda 2030 es el signicado y la potencialidad integradora y de rendimiento
del concepto de alianza” (Arenilla, 2019: 12)
La propia declaración de los ODS recoge las tareas pendientes tras 15 años de vigencia de los
ODM, esto es, los “avances desiguales, sobre todo en África, los países menos adelantados,
los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo, y algunos
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio distan de alcanzarse”. En la agenda 2030 subyace
la importancia de construir alianzas con actores de distintas naturalezas y escalas, para la
“revitalización de la Alianza Mundial para el Desarrollo”, ya que su desarrollo “facilitará
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una intensa participación mundial para respaldar el cumplimiento de todos los Objetivos
y metas, aglutinando a los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, el sistema de las
Naciones Unidas y otras instancias y movilizando todos los recursos disponibles”.
La evolución de la ayuda ocial al desarrollo como indicador del fomento de la Alianza
Global se ha mantenido estable en el período 2015-2018, muy lejos del compromiso del
0,7% de la RNB. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2020) destaca que,
a pesar de las enormes presiones internas, los donantes deberían revertir de inmediato
la disminución de la ayuda para el desarrollo (AOD), en particular a los países menos
desarrollados, que podrían verse gravemente afectados por impactos económicos de la
COVID-19, y para quienes la AOD sigue siendo esencial.
También, recientemente se ha desarrollado la herramienta estadística “Apoyo Ocial
Total al Desarrollo Sostenible” (que medirá cuál es el grado de apoyo de los países más
desarrollados, ya sean recursos públicos o privados, para el cumplimiento de los ODS.
Un indicador que nos permitirá en el futuro determinar una evolución más real del
cumplimiento del objetivo 17.
En el caso de España, cabe destacar el inestable panorama político durante el período
2015-2016, con la celebración de dos elecciones generales (diciembre 2015 y junio 2016) en
apenas 6 meses. Inuyendo así en la ralentización de los ODS, a pesar de ello, a principios
de 2015, se creó la Red Española para el Desarrollo Sostenible REDS), fruto de la iniciativa
global promovida por el ex Secretario de las Naciones Unidas Ban Ki-Moon ya en 2012,
a través de la creación de la Red de Soluciones para un Desarrollo Sostenible (Sustainable
Development Solutions Network) que nace con la losofía de conectar centros de conocimiento
en todo el mundo, con el objetivo de movilizar recursos de diferentes ámbitos (académico,
civil y privado) para la consecución de los ODS a través de la cooperación entre estos.
A pesar de la compleja situación política en España durante, el periodo 2015-2016, se
aprobó por unanimidad, el 12 de diciembre de 2017, la Proposición no de Ley (PNL)
161/001253 para la orientación política del Gobierno en la denición de la estrategia
nacional para el cumplimiento de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, lo que supuso
la puesta en marcha del cumplimiento institucional del compromiso global con respecto a
los ODS.
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La implementación de los ODS y la Agenda 2030 en España, a nivel institucional, se inicia
en mayo de 2017, cuando el Consejo de Ministros del Gobierno de Rajoy, aprueba el
nombramiento del Embajador en Misión Especial (EME) para la Agenda 2030. Más tarde,
en septiembre de ese año, se crea un Grupo de Alto Nivel (GAN) mediante acuerdo de la
Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE), con el objetivo
tanto de coordinar la posición española y sus actuaciones para el desarrollo de los ODS
como para preparar los exámenes voluntarios ante el Foro Político de Alto Nivel de la ONU.
Ya con el nuevo gobierno, presidido por Pedro Sánchez, se crea el 15 de junio de 2018 el
cargo de Alto Comisionado para la Agenda 2030 y su Ocina (RD. 419/2018, de 18 de
junio), con rango de Subsecretario y Dirección General, de esta forma, se institucionalizó
un organismo autónomo para la coordinación y cumplimiento de la Agenda 2030. Además,
en julio de 2018, España presenta el Informe para el Examen Nacional Voluntario y su
Anexo Estadístico, en el que se recoge, de acuerdo al principio de apropiación nacional
de los ODS y la diversidad estadística, un primer programa de indicadores aplicados a
España, combinando los de aplicación global y nacional, este proyecto elaborado por GAN
y el Instituto Nacional de Estadística (INE), se realiza con el objeto de crear un marco de
control y seguimiento de la evolución de los ODS en España. Como era de esperar, la nota
no fue satisfactoria, ya que no se aprueba en ninguno de los ODS, obteniendo las peores
puntuaciones en innovación, consumo y producción responsable, según el balance anual
de Red de Soluciones para el Desarrollo Sostenible (REDS). Por consiguiente, tres años
después de su aprobación de la Agenda 2030, se había avanzado muy poco en España.
También, se aprobó el Plan de Acción para la Implementación de la Agenda 2030, el 29 de
junio de 2018 (Gobierno de España, 2019), convirtiéndose en un documento marco para la
actividad institucional ajustada a la promoción e implementación de los ODS, integrando
para ello diversas políticas (13 Ministerios implicados) en los distintos niveles de gobierno y
administración, métodos de trabajo y sistemas de gobernanza orientados a la consecución
de los objetivos y metas derivados de los ODS, Este plan puede ser considerado la piedra
angular de la actividad institucional, que se materializa a través de las llamadas políticas
públicas palanca, que deberían ser capaces de acelerar la implementación de los ODS,
impulsar un desarrollo sostenible coherente y alcanzar un impacto más rápido y sostenido
sobre aspectos clave para el progreso de la Agenda 2030.
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Este Plan incorpora un primer conjunto de áreas de políticas que se conguran como
palancas: la igualdad –en sus diversas dimensiones de género, intergeneracional, de ingresos
y territorial; la lucha contra la pobreza y la exclusión social, y muy especialmente en la
infancia; el cambio climático y la transición ecológica de la economía; la gestión sostenible
de agua; el desarrollo rural territorial; la I+D+i; la potenciación del diálogo social como
metodología de concertación; y el papel de la empresa en el respeto y promoción de los
derechos humanos, así como, orientar la cooperación española hacia los ODS.
Con posterioridad, el Consejo de Ministros del 15 de febrero de 2019 dio cuenta del
“Informe sobre los mecanismos e instrumentos de coordinación para la implementación de
la Agenda 2030 en España, donde se recoge el modelo de gobernanza de la Agenda 2030.
Y el 3 de abril, mediante la Orden PCI/383/2019, se publica el refuerzo de la gobernanza
para la Agenda 2030 a través de una reforma del GAN, vinculando su trabajo al realizado
por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. El 20 de septiembre de
2019 se publica el primer Informe de Progreso, en el que se valoran las políticas palancas
derivadas del Plan de Acción, así como los avances, logros y resultados del mismo, según la
perspectiva gubernamental.
El segundo gobierno presidido por Pedro Sánchez comienza su andadura en enero de 2020,
y en la estructura gubernamental, se observa que se otorga un mayor peso político a los
compromisos con los ODS, cuando se crea la Vicepresidencia segunda de Derechos Sociales
y Agenda 2030, que cuenta, además, con una Secretaría de Estado y una Dirección General
con competencias en esta temática. A este gobierno le tocó enfrentarse a la pandemia de la
COVID-19, reaccionado reactivamente, lo que obligó a adoptar uno de los connamientos
más estrictos de los países de la Unión Europea, con la aprobación de un Estado de Alarma
que se prolongó del 14 de marzo al 21 de junio de 2020.
A pesar de este escenario adverso, el 14 de julio de 2020, se aprueba el II Informe de Progreso
“Reconstruir lo común la implementación de la Agenda 2030 en España” que recoge una
valoración de ejecutivo sobre el impacto de la COVID-19 en el cumplimiento de los ODS,
pero como el anterior informe no reeja una memoria económica para alcanzar dichos
objetivos. Conviene recordar que los gobiernos de Pedro Sánchez (2018-2020), siguen con
los presupuestos prorrogados aprobados por el último gobierno de Mariano Rajoy en 2018.
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La estructura de gobernanza se ha ido consolidando a través de tres niveles funcionales de
articulación:
1. Un primer nivel, se debe generar a través de la Comisión Delegada del Gobierno
para la Agenda 2030. Este órgano debe coordinar horizontalmente, y garantizar
la coherencia, a los ministerios que tienen que desarrollar políticas y actuaciones
necesarias para el cumplimiento de esta agenda. A efectos operativos, esta Comisión
establece la creación de un Grupo de Trabajo de apoyo con el n de facilitar la
preparación y examen previo de los asuntos que sean tratados.
2. El segundo nivel de articulación se ubica en la Conferencia Sectorial para la Agenda
2030, lugar de encuentro de los gobierno subnacionales (autonómicos y locales) y el
Ministerio de Política Territorial y Función Pública, Esta conferencia sectorial es el
espacio preferente de cooperación entre el Gobierno y la Administración General
del Estado, las comunidades autónomas, las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla
y la Administración Local, representada por la Federación Española de Municipios
y Provincias (FEMP).
3. En un tercer nivel, está el órgano consultivo Consejo de Desarrollo Sostenible, que
debería ser el mecanismo de participación de la sociedad civil y el pilar fundamental
de la estructura de gobernanza que abarque una amplia red de actores que permitan
su participación en el diseño de planes y estrategias para cumplir la Agenda 2030.
Su composición incluye plataformas, sindicatos, universidades, representantes del
mundo empresarial, organizaciones sociales, de defensa de los derechos humanos,
ecologistas y del ámbito de la cooperación internacional o de la migración y el
refugio, siempre bajo criterios de representación paritaria.
Los 17 gobiernos autonómicos cuentan con estructuras con competencias especícas
sobre Agenda 2030, mayoritariamente destinadas al impulso, coordinación y seguimiento
de políticas en materia de Agenda 2030. En dos casos se realizan estas acciones a través
de la coordinación transversal entre distintos departamentos, como en Melilla, donde las
siete consejerías cuentan con competencias en la materia, o bien mediante una Comisión
Interdepartamental al efecto presidida por el presidente del Gobierno, como en el caso de
la Comunidad Foral de Navarra.
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La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) también cuenta con mecanismos
de gobernanza para promover la coordinación, el intercambio de conocimiento y buenas
prácticas y el trabajo colaborativo en relación con la Agenda 2030. En este sentido, la
Comisión ODS Agenda 2030 fue constituida por 25 cargos electos, en mayo de 2020. A
su vez, la Red de Entidades Locales para la Agenda 2030 planea constituirse en octubre.
Su objetivo consiste en aglutinar a los gobiernos locales que, de forma voluntaria, se unan
con el objetivo de favorecer la coordinación de actuaciones, permitiendo alcanzar mejores
resultados en la implementación de la Agenda 2030 a nivel local.
4. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
Es innegable la inuencia de la gobernanza en la globalización económica, y en los procesos
de integración regionales, que han dado lugar a organizaciones supranacionales (Unión
Europea, ALCA, ALBA, Mercosur, Grupo de Río, etc.), lo que hoy llamamos gobernanza
global y local, que han tenido un impacto signicativo en las políticas nacionales derivado
del propio intercambio de políticas transnacionales (Mayntz, 1993; John, 2001). Ello
produce a su vez la aparición de múltiples actores interdependientes dentro, y fuera, de
los estados-nación lo que, según nuestra opinión, puede producir una sobrecarga en los
procesos de toma de decisiones políticas. Por tanto, nos estamos reriendo a un aumento
del nivel meso del gobierno, a una mayor descentralización y fragmentación del Estado y a
la incorporación de nuevos actores al ciclo de políticas públicas.
Por su parte, la crisis global sanitaria y sus impactos negativos, debido a la COVID-19,
estarán presentes, al menos, en el próximo lustro. En este contexto, y a falta de 10 años para
el cumplimento de los ODS, la misión se vuelve una tarea hercúlea. Un botón de muestra
de la complejidad de la situación es que ya antes de la pandemia la Secretaria Ejecutiva
de la CEPAL armaba que “sabemos a dónde queremos ir, pero se nos ha dicultado la
implementación. Hay varios aspectos pendientes, como lograr una mayor apropiación de
la Agenda 2030 por parte de actores económicos y sociales, encontrar nuevos motores
de crecimiento, mejorar los resultados distributivos, su nanciamiento, cerrar brechas
tecnológicas y cambiar la conversación con la sociedad civil y el sector privado. El mayor
riesgo es que pasemos del peak de indiferencia a la parálisis”. Con la actual crisis, los motores
de crecimiento y la distribución de la renta, entre otros, se verán seriamente afectados, por
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lo que habrá que hacer un esfuerzo adicional para implementar políticas públicas efectivas
que no dejen a nadie atrás.
En España, en los últimos dos años, la implementación de los ODS se ha acelerado, aunque
todavía son insucientes los resultados alcanzados. Seguimos sin una estrategia nacional de
desarrollo sostenible, a la espera de contar con un soporte nanciero que haga realidad el
compromiso político. A pesar de las dicultades añadidas, la gobernanza global efectiva
de la Agenda 2030 debe ser una obligación moral, ya que generar sinergias entre actores
públicos, privados y de la sociedad civil se convierte en una tarea ineludible. La gobernanza
alude a un escenario donde la fragmentación institucional, las fronteras difusas entre el
sector público, el sector privado y la sociedad civil, y la preeminencia de una red de políticas
públicas inter e intraorganizacionales, con nuevas formas de coordinación y cooperación
son sus señas de identidad. Como muchos otros conceptos en las Ciencias Sociales no son
nada pacícos y algunos de los problemas más relevantes de la gobernanza abiertos a debate
son en primer lugar, la tensión que se produce entre la complejidad del proceso de toma de
decisiones asociado a los ecosistemas de gobernanza y los códigos normativos empleados
que le dan sustento. Aquí nos podemos encontrar las posturas que giran en torno que con
la gobernanza puede producirse un “vaciado” de lo público, en el sentido de pérdida de
capacidad de acción en los planos supranacional y subnacional.
Por otra parte, debemos señalar que en un ecosistema de gobernanza puede producirse
una disipación de las responsabilidades, que encuentra su expresión institucional en
la desaparición de los límites entre lo público y lo privado, y que a su vez se encarna
en la multiplicación de las entidades de la sociedad civil, las ONGs, empresas sociales,
cooperativas, mutuas u organizaciones basadas en la comunidad. En este sentido, nos
referimos a la tensión entre las nuevas fórmulas de coordinación y dirección, por un lado,
y el poderoso legado de los canales e instrumentos para la responsabilidad política, por
otro. En este sentido, “el modelo de gobernanza no resuelve el conicto entre la legitimidad
democrática que descansa en la representación y la participación ciudadana, antes bien,
puede producir, en distintos grados, la dilución del Estado y de los actores políticos
institucionales” (Arenilla, 2011: 77).
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Como reexión nal, en España, aunque la institucionalización y difusión de los ODS ha
adquirido una mayor visibilidad en los últimos 2 años, los indicadores del cumplimiento
de la agenda 2030 muestran que el país se ha estancado. Según los índices y el cuadro de
mando para desarrollo sostenible (Informes de Desarrollo Sostenible, sdgindex.gov) España
pasa de la posición 30 en 2016 a la 25 en 2017 y ahí se ha quedado. Según los datos de 2020,
se ha estancado en los objetivos 2, 5 y 10, muy vinculados a la mala distribución de la renta
y la desigualdad. Y retrocede signicativamente en los objetivos 13 y 15, vinculados con el
medio ambiente. La actual crisis económica derivada de la COVID-19 empeorará muchos
objetivos, lo que nos obligará a sacar lo mejor de nosotros mismos y generar inteligencia
colectiva que permita utilizar con efectividad los recursos comprometidos por la Unión
Europea (140 mil millones de euros), en una recuperación que debe estar alineada con
los ODS, así como también, es imprescindible, aprobar uno nuevos presupuestos públicos
acorde con el nuevo contexto pos-COVID-19.
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